近日，一則“全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制”的消息，如一石激起千層浪。

6月26日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》中說(shuō)：“全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，逐步放寬大城市落戶(hù)條件，合理設(shè)定特大城市落戶(hù)條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！?/P>

上述表述被媒體解讀為，我國(guó)第一次明確提出各類(lèi)城市具體的農(nóng)民城鎮(zhèn)化路徑。

“小城鎮(zhèn)放開(kāi)戶(hù)籍限制，并不新鮮。但是，由于農(nóng)村相對(duì)寬松的計(jì)劃生育政策和不愿意放棄土地權(quán)益，小城鎮(zhèn)戶(hù)籍對(duì)相當(dāng)一部分農(nóng)民的吸引力并不高?！?/P>

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀(guān)室主任黨國(guó)英，在接受采訪(fǎng)時(shí)表示，在開(kāi)放大中城市戶(hù)籍“尚需時(shí)日”的情況下，作為戶(hù)籍改革第一步的小城鎮(zhèn)，如何真正吸引來(lái)農(nóng)民落戶(hù)，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而迫切的話(huà)題。

黨國(guó)英開(kāi)出的藥方是：戶(hù)口先落，待遇不變。

城鎮(zhèn)化率究竟是多少

52.6%與35.2%，一個(gè)是統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率，一個(gè)是權(quán)威人士估計(jì)的實(shí)際城鎮(zhèn)化率。兩個(gè)數(shù)字之間，橫著戶(hù)籍制度這堵“墻”。

改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化一直是一條發(fā)展主線(xiàn)。新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，城鎮(zhèn)化更被放在了重點(diǎn)推進(jìn)的位置。新型城鎮(zhèn)化的“紅利”不言而喻，僅從經(jīng)濟(jì)角度看，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任辜勝阻曾向媒體估計(jì)，其至少可以通過(guò)內(nèi)需消費(fèi)，拉動(dòng)3%到6%的GDP。

我國(guó)城鎮(zhèn)化的確發(fā)展迅猛。

發(fā)改委報(bào)告顯示：2000年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)；2012年城鎮(zhèn)的總?cè)丝跒?億1182萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.57%。這意味著，截至去年年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段。有媒體解讀認(rèn)為，由改革開(kāi)放時(shí)的17.9%城鎮(zhèn)化率發(fā)展到今天，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已與世界平均水平相當(dāng)。

但專(zhuān)家估計(jì)的另外一個(gè)數(shù)字，卻沒(méi)有那么“樂(lè)觀(guān)”。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在今年的一次公開(kāi)演講中稱(chēng)，約52.6%的城鎮(zhèn)化率背后，約1/3的人沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口。

“把他們刨掉，按公安部戶(hù)籍的統(tǒng)計(jì)，我們真實(shí)的城鎮(zhèn)化率是35.2%?！标愬a文指出，“也就是說(shuō)，我們實(shí)際有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的人口不到4億8000萬(wàn)。”一紙戶(hù)籍，削去了約三成城鎮(zhèn)化率。

此說(shuō)法也得到了清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明的認(rèn)同。他告訴記者，52.57%是寬口徑的統(tǒng)計(jì)結(jié)果而來(lái)?！敖y(tǒng)計(jì)的是在城市居住工作6個(gè)月以上的常住人口，而常住人口未必都有本地戶(hù)籍?！?/P>

有媒體報(bào)道，我國(guó)被納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)的，有約2.63億農(nóng)民工及其家屬。僅以深圳一地為例，深圳市官方統(tǒng)計(jì)顯示：截至2012年末，全市常住人口1300.18萬(wàn)人，而戶(hù)籍人口僅為304.94萬(wàn)人，二者相差3倍。

30位學(xué)者上書(shū)國(guó)務(wù)院建議放松異地高考戶(hù)籍限制，調(diào)查顯示99%單位招聘要求本地戶(hù)籍……近年來(lái)，關(guān)于戶(hù)籍與非戶(hù)籍人口在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面的不平等報(bào)道，頻頻曝出。一紙戶(hù)籍，承載了太多民生之痛。

土地權(quán)益最令農(nóng)民“割舍不下”

土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，此現(xiàn)象已引起中央政府的警惕。

李克強(qiáng)總理在上任之初，就提出了“新城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，要求實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。蔡繼明認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的最重要特點(diǎn)，“就是遷移而來(lái)的人口，要與本籍居民享受同等的公共服務(wù)和社會(huì)福利?！?/P>

在此背景下，全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市的落戶(hù)限制，顯得頗令人振奮。而諸多受訪(fǎng)專(zhuān)家告訴記者，我國(guó)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍早已“松動(dòng)”，現(xiàn)實(shí)情況可能比新聞中走得更遠(yuǎn)。

記者查詢(xún)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)戶(hù)籍制度改革的腳步，可追溯到1984年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，使當(dāng)時(shí)450多萬(wàn)農(nóng)民工，轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶(hù)口。近年來(lái)，改革步伐日漸加快，尤其2011年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》印發(fā)實(shí)施后，前述發(fā)改委報(bào)告顯示，目前已有18個(gè)省(區(qū)、市)出臺(tái)了具體實(shí)施意見(jiàn)，14個(gè)省(區(qū)、市)探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。

經(jīng)中國(guó)青年報(bào)記者梳理，已建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)口登記制度的城市，早在2003年起就開(kāi)始出現(xiàn)。其中不僅包括嘉興、惠州等小型城市，蘭州、沈陽(yáng)、廣州、福州、南寧、昆明等省會(huì)城市也不鮮見(jiàn)。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2010~2012年，全國(guó)農(nóng)業(yè)人口落戶(hù)城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬(wàn)人，平均每年835萬(wàn)人。

但一個(gè)耐人尋味的數(shù)據(jù)是：截至2012年年底，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的農(nóng)村人口總數(shù)約6.4億。近三年來(lái)落戶(hù)城鎮(zhèn)的，僅為其中的3.9%。

“給戶(hù)籍制度‘松綁’來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化是一方面，但一個(gè)現(xiàn)實(shí)是：農(nóng)民并不一定都愿意轉(zhuǎn)戶(hù)籍?！秉h國(guó)英向記者分析，農(nóng)村相對(duì)寬松的計(jì)劃生育政策和不愿意放棄土地權(quán)益，或成為農(nóng)民戶(hù)籍不愿向小城鎮(zhèn)遷移的兩大理由。

“這些年，小城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制已經(jīng)放松很多，有些甚至已經(jīng)完全放開(kāi)。但農(nóng)民進(jìn)城的首選還是大中城市，而不是小城鎮(zhèn)?！辈汤^明告訴記者，原因除了缺乏一流的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)外，“小城鎮(zhèn)沒(méi)有發(fā)達(dá)的二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民也不太可能在小城鎮(zhèn)就業(yè)?！?/P>

黨國(guó)英則提示，令部分農(nóng)民對(duì)是否“落戶(hù)”小城鎮(zhèn)心存猶疑的，更多是一筆經(jīng)濟(jì)賬。

“伴隨糧食價(jià)格的上升與農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的重視，東部沿海地區(qū)的農(nóng)民，已經(jīng)不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶(hù)口。在農(nóng)村地區(qū)交通狀況的改善與新農(nóng)村建設(shè)日益推進(jìn)的過(guò)程中，中西部地區(qū)的農(nóng)民，也開(kāi)始不愿進(jìn)入當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)落戶(hù)了?！痹缭?007年，戶(hù)籍制度堅(jiān)冰還未加速消融時(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)張翼就這樣撰文分析。

在今年“兩會(huì)”上，辜勝阻再次提及，農(nóng)民市民化的前提，是農(nóng)民工有穩(wěn)定的就業(yè)，公共服務(wù)的均等化，還有安居條件等。因此在他看來(lái)，戶(hù)籍改革更多針對(duì)的，是部分長(zhǎng)期生活工作在城市、有穩(wěn)定的職業(yè)和住房的人。

“農(nóng)村戶(hù)籍附著著宅基地、承包地、林地和很多補(bǔ)貼，農(nóng)民不一定愿意放棄這些利益?！?/P>

“‘舍不得土地’，其實(shí)是現(xiàn)在的農(nóng)民感受到了城鄉(xiāng)利益格局的巨大變化?！睆V州大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)教授謝建社對(duì)媒體總結(jié)道。

戶(hù)口先落，待遇不變

戶(hù)籍制度改革不是簡(jiǎn)單地?fù)Q一張紙，而意味著平等的身份和平等的待遇。但教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房的均等化……沒(méi)有一項(xiàng)不需要巨額財(cái)政支持。

農(nóng)民放棄農(nóng)村戶(hù)口“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”城市后，其“市民待遇”能否真正實(shí)現(xiàn)，才是令部分農(nóng)民如此糾結(jié)的主因。

此疑慮并非空穴來(lái)風(fēng)。知名網(wǎng)友周克成建議農(nóng)民“慎重加入城市戶(hù)口”，因?yàn)橐坏┐鰶](méi)拉平，又喪失了土地權(quán)益，就得不償失。

而因?yàn)槔酱?，政府的?cái)政負(fù)擔(dān)不容忽視。

按陳錫文在演講中披露的數(shù)據(jù)，2011年，約有80%的農(nóng)民工沒(méi)有參加保險(xiǎn)；目前，約1.25億農(nóng)村戶(hù)口的孩子，正處在義務(wù)教育階段。中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》算了一筆賬：假設(shè)到2020年，中國(guó)每年的城鎮(zhèn)化率以0.8%到1.0%的速度推進(jìn)，2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，今后還將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬(wàn)元，需要40萬(wàn)億元至50萬(wàn)億元。

巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力下，北京、上海等一線(xiàn)城市對(duì)人口城鎮(zhèn)化并不熱心，甚至多有抵制。

如何“破題”？專(zhuān)家們意見(jiàn)不同。

黨國(guó)英認(rèn)為，如果本著漸進(jìn)改革的思路，錢(qián)并不成為問(wèn)題。

他給出的方案是：戶(hù)口先落，待遇不變。即農(nóng)村人口到城市落戶(hù)，在社會(huì)保障上仍沿用農(nóng)民待遇，但要允許農(nóng)民暫行保留土地的權(quán)益。即農(nóng)民仍能保留其在原籍的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，想退出的則由政府給與相應(yīng)的補(bǔ)助。“雖然有些人會(huì)覺(jué)得不公平，但只有擱置爭(zhēng)議才能改革。而且，人落戶(hù)以后，城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)就可以享受了?！彼f(shuō)，至于何時(shí)拉平待遇，“不同的城市，可以根據(jù)各自的財(cái)政情況自行決定”。

他進(jìn)一步分析，進(jìn)入城市的很多農(nóng)民都是青壯年勞動(dòng)力，這部分人能為城市增加財(cái)富，并且在未來(lái)幾十年內(nèi)，只繳納養(yǎng)老金的費(fèi)用而不需要從政府領(lǐng)取社會(huì)保障金?！斑@在總體上，是增加了城市政府的財(cái)政收入。增加的收入可以用在‘拉平待遇’上?！?/P>

他認(rèn)為，如采取以上措施，大、中、小城市的戶(hù)籍改革完全可以同步走。

華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心主任徐勇則強(qiáng)調(diào)，土地制度的改革應(yīng)該“先行”。

他告訴記者，農(nóng)民的耕地、宅基地等資產(chǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)行制度下而無(wú)法轉(zhuǎn)化為資本，“沒(méi)有錢(qián)的農(nóng)民根本無(wú)法進(jìn)城定居”。

但中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員張曉山提示，土地制度作為消除二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵點(diǎn)，也是各方的利益交匯，“單兵突進(jìn)是不可能的，必須要進(jìn)行全方位配套的綜合、深層次改革”。其中，至少要包括國(guó)民收入分配體系、財(cái)稅體制、行政管理體制和干部考核晉升體系。

蔡繼明認(rèn)同此觀(guān)點(diǎn)。“為進(jìn)一步促進(jìn)‘人的城鎮(zhèn)化’，土地制度以及中央政府對(duì)地方政府的考核體系，都需要改革?！彼f(shuō)，“例如，將地方政府吸收外來(lái)人口為本地居民的比例數(shù)量，與中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度相掛鉤。這樣，可以減輕地方政府的財(cái)政壓力。”

他認(rèn)為，與之掛鉤的，還可以有新增建設(shè)用地的指標(biāo)和地方官員的政績(jī)考核?！澳阋黾咏ㄔO(shè)用地、擴(kuò)大城市，就要用來(lái)吸收外來(lái)人口。你對(duì)‘人的城鎮(zhèn)化’做了多大貢獻(xiàn)，要根據(jù)這個(gè)來(lái)考核你的政績(jī)?！?/P>