近年來專注研究土地問題的經(jīng)濟學家華生表示，改革紅利的核心應是新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要土地改革、戶籍制度改革、財稅制度改革等配套推進，這也是經(jīng)濟體制改革的抓手。

應強調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”

中國證券報：有觀點認為，應大幅擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃，改變嚴守耕地“紅線”的思路。該觀點引發(fā)了爭論。城鎮(zhèn)化發(fā)展是否需嚴格遵守目前18億畝“紅線”規(guī)定？城鎮(zhèn)化規(guī)劃遲遲未能出臺的原因是什么？

華生：我并不贊同這樣的看法，參考日本、中國臺灣等地的歷史經(jīng)驗就能看出，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，耕地面積不一定會下降。目前，我國建設用地面積為25萬平方公里，其中城市、工礦僅占8萬平方公里，而農(nóng)村為17萬平方公里，遠遠大于城市用地，其中不少是農(nóng)村宅基地，將其置換出來足以支撐城鎮(zhèn)化所需土地，不需要額外觸碰耕地“紅線”。

城鎮(zhèn)化規(guī)劃之所以遲遲未能出來，最主要的原因是高層看到，簡單地按老思路推進城鎮(zhèn)化很容易變成單純擴大城市規(guī)模、只有土地城市化而沒有人口城市化的“舊城鎮(zhèn)化”。目前，地方政府仍有沖動通過賣土地、搞基礎設施建設來擴張城市，城鎮(zhèn)化的路徑并沒有制度上的改變，這樣推進城鎮(zhèn)化很可能事與愿違，所以需慎重決策，推進新型城鎮(zhèn)化。

搞新型城鎮(zhèn)化就要在體制、機制上有改變和突破，必須提出好的方案，但到目前為止沒有，學界和輿論界均尚未提出真正可行的方案。盡管方案缺失，但也需看到新型城鎮(zhèn)化的方向已明確，核心就是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。在現(xiàn)實中，目前大家在考慮土地問題時常常缺乏考量“人”的因素。政府提出堅守18億畝耕地“紅線”時，著力點仍是“地”，不是“人”。不少地方把農(nóng)民趕上樓，地方政府看到的也都是土地的利益，而不是人的利益。開發(fā)商熱衷談土地流轉，卻忽視了流轉應是人遷移的結果，而不是先決條件。這些情況歸根結底是忽視城鎮(zhèn)化的核心――人。

“要地”和“要人”掛鉤

中國證券報：新型城鎮(zhèn)化需要怎樣的土地改革相配套？如何通過制度設計同時實現(xiàn)制約政府造城沖動、限制開發(fā)商大肆圈地、保護弱勢群體利益？如何避免農(nóng)民變流民、新城變“鬼城”的情況重演？

華生：要從過去“只要地不要人”變成為人服務。要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，首先需要尊重市場規(guī)律。城鎮(zhèn)化是社會和市場發(fā)展的趨勢，也是農(nóng)村人口的自主選擇。幾十年來，雖然沒有政府大規(guī)模的組織，我國已陸續(xù)有2億農(nóng)民走進城市，成為農(nóng)民工。這部分人口自愿選擇進入城市生活并獲得了工作，有在城市安家落戶生存的基礎。政府應該尊重他們的選擇，以就業(yè)為基礎，修改制度，讓符合一定條件的人入籍。首先解決已進城、工作穩(wěn)定的農(nóng)民工家庭城鎮(zhèn)化的問題，特別是兒童不能留守。

其次，城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)民進城，遠離原本居住的宅基地。因此，推進城鎮(zhèn)化還需解決農(nóng)民怎么住的問題，這需要修改土地制度，允許農(nóng)村土地權利變成城市的居住權利。從這個意義上說，我國尚未真正開始建設保障房。真正的保障房應該為城鎮(zhèn)化服務，滿足那些從農(nóng)村進入城市生活人群的需求，這才是人的城鎮(zhèn)化，也是經(jīng)濟增長的長期動力。此外，在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村土地也需要進行區(qū)劃整理、重新確權，對進城人口留下的土地進行合理化、標準化整理以利于流轉。

最后，最重要的是在制度設計上把“要地”和“要人”掛鉤，將土地和安置人口掛鉤。國土部的數(shù)據(jù)顯示，每年國家規(guī)劃的供地目標為500-600萬畝，而各地匯總統(tǒng)計的需求量多達2000萬畝，最后年均實際供地面積約1000萬畝。按照這樣的供地思路，未來連保證耕地“紅線”都成了問題。

怎樣遏制地方政府要地、要指標的沖動？必須把地和人掛鉤考核。對于土地問題，應做好一個頂層規(guī)劃，確定每年用于解決城鎮(zhèn)化人口問題的計劃供地配額，再交給各個地方分解指標并出臺配套政策支持。例如，鼓勵發(fā)展的中小型城市每畝地綁定的人口指標少，而需要限制發(fā)展的城市每畝地綁定的人口多，讓地方政策自己權衡用地量的多少。在這個過程中，戶籍制度改革也要精心設計，不能只在一個地區(qū)放開。通過這些舉措體現(xiàn)國家的指導作用，這也是未來將召開的城鎮(zhèn)化會議應考慮的問題。

土地財政一定要觸動

中國證券報：很多人擔憂地方政府過于依賴土地財政，城鎮(zhèn)化會不會加劇這一問題？如何平衡地方財政與土地合理規(guī)劃開發(fā)？

華生：現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的問題不是農(nóng)民沒有就業(yè)就進城，而是農(nóng)民早就已在城里就業(yè)很多年了，但不讓農(nóng)民安居和落戶。城鎮(zhèn)化是我們這個時代的特征，我們正處于其中。要解決城鎮(zhèn)化的問題，戶籍、土地是核心，也是經(jīng)濟領域改革的抓手。

目前，我國采取“增人不增地，減人不減地”的土地制度，越來越多的新增人口沒有地，未來如果允許土地抵押、出售，必將加快土地的分化和兼并，大量人口涌向城市謀出路，如不被接納，他們將會成為流民，造成社會動亂。如何解決這一嚴重的問題？只能靠城鎮(zhèn)化，讓這些人真正成為城市人，說到底還是“人的城鎮(zhèn)化”問題。

我們的問題出在哪兒？涉及“人的城鎮(zhèn)化”的工作不做，現(xiàn)有的制度都在鼓勵大家賣土地賺錢。正因為各級地方政府都在依賴土地財政運行，使得地方政府在處理土地問題時不中立，利益分配不公正，因此土地財政一定要觸動。

在現(xiàn)有的土地制度下，地方政府、開發(fā)商、投資投機購房者和城郊拆遷戶四類利益主體賺了錢。要解決土地問題，就要從梳理獲利方開始。既然土地升值的部分是外來人口集聚帶來的，就應該通過一系列體制、機制的設計，把這四大既得利益集團的利益調(diào)整出來，讓利益回到外來人口身上。

中國證券報：土地改革如果順利開展，是否會帶來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良好基礎？未來能否推廣農(nóng)場經(jīng)營模式？

華生：除了“人的城鎮(zhèn)化”外，土地問題的另一個重要命題是實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化?，F(xiàn)在很多人提出，中國農(nóng)村應該搞家庭農(nóng)場，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這一觀點沒有看到中國的現(xiàn)實：絕大部分地方搞不了家庭或專業(yè)農(nóng)場，多數(shù)農(nóng)村的出路是搞專業(yè)農(nóng)戶。

歐美國家地廣人稀，一個家庭的農(nóng)場面積動輒上千畝，這在我國是很難想像的，即使八成農(nóng)村人口進入城市(這要求城鎮(zhèn)化率達到90%，實際很難)，我國農(nóng)村的戶均耕地面積也僅有30畝左右。如果要達到歐美國家那樣千畝土地的農(nóng)場經(jīng)營，那么中國的農(nóng)民將只能剩下幾百萬人，這是完全不現(xiàn)實的。因此中國只能像日韓等國一樣推廣專業(yè)農(nóng)戶模式，土地比目前更加集中一些，以戶為單位精耕細作。

我國進入城鎮(zhèn)化的歷史階段，應抓住時機，不能錯失。目前國土部正在進行調(diào)研和規(guī)劃，這些工作應基于市場導向，出臺差別化的土地政策，為國家的城鎮(zhèn)化目標服務。

土地改革的核心是要為人的城鎮(zhèn)化服務。土地改革最重要的是在制度設計上把地方政府申請用地指標和安置人口的指標相掛鉤。

在現(xiàn)行的土地制度下，地方政府、開發(fā)商、投資投機購房者和城郊拆遷戶四類利益主體賺了錢。應該通過一系列體制機制的設計，把這四大既得利益集團的利益調(diào)整出來，反哺到外來人口身上。

土地改革并不意味著未來農(nóng)業(yè)發(fā)展要走農(nóng)場模式，中國的國情決定了只能以專業(yè)農(nóng)戶為發(fā)展方向。