農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)越來越受到各界的關(guān)注。

“隨著新一輪城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村地權(quán)變動(dòng)將會(huì)更加劇烈和復(fù)雜。”10月24日，北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長張千帆對(duì)記者表示，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進(jìn)程將加速，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)無疑是最為核心的一環(huán)。

據(jù)記者調(diào)查，近年來各地相繼實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為農(nóng)地入市搭建平臺(tái)。對(duì)于這是否意味著土地流轉(zhuǎn)制度出臺(tái)會(huì)提速，北京大學(xué)法學(xué)院教授、國務(wù)院行政審批制度改革專家咨詢組成員姜明安回應(yīng)《華夏時(shí)報(bào)》記者稱，現(xiàn)在中央層面和學(xué)者都有爭論?！斑@要看十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地怎么決策，是走市場化道路還是以行政征收為唯一選擇。”

農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)漸多

今年以來，多個(gè)地方紛紛自下而上試水農(nóng)地流轉(zhuǎn)，包括海南、福建、溫州等地。

據(jù)記者了解，海南版的集體土地改革，涉及對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營等。

幾年前，海南省就爭取到了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、征地制度、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)等改革試點(diǎn)。海南2008年開始對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)，2009年再次出臺(tái)措施，計(jì)劃用3年時(shí)間完成農(nóng)村土地的登記頒證。這項(xiàng)措施為海南農(nóng)地能夠入市交易創(chuàng)造了積極條件。

廣東省的土地管理也有不小進(jìn)步。據(jù)了解，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》于今年10月1日正式實(shí)施，曾被業(yè)內(nèi)人士譽(yù)為 “新土地革命”。

以往，各地開始自發(fā)探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但按照法律禁止農(nóng)村宅基地入市交易，只能在本村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)。這次廣東又進(jìn)了一大步，允許農(nóng)村宅基地在“本鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)”。

相比之下，溫州的試點(diǎn)更超前。10月1日起實(shí)施的《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定，12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可以在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開交易，并允許在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)，這些產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、林地使用權(quán)等。

“這項(xiàng)改革應(yīng)該在全國逐步推廣?！倍啻螢椤锻恋毓芾矸ā返男薷奶峁┙ㄗh的張千帆對(duì)記者表示。中國土地協(xié)會(huì)一位副會(huì)長近日也表示，應(yīng)合理放開部分集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)?！胺e極探索城鄉(xiāng)土地自由流動(dòng)的路徑，宅基地、集體建設(shè)用地都是今后改革的重點(diǎn)?！彼f。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的改革領(lǐng)先的要算成都、重慶。

2008年成都成立全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，成都市與國土部簽署試點(diǎn)協(xié)議，在都江堰、雙流、大邑、溫江四個(gè)市縣，積極試點(diǎn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)公開化。一位接受采訪的專家表示，成都的產(chǎn)權(quán)制度改革按照“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”的發(fā)展思路先行先試，希望保證農(nóng)民的利益。

重新劃定利益格局

“各地積極籌備農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，是為農(nóng)地入市作準(zhǔn)備?！敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)教授田維明認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革的核心，就是農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的確權(quán)和交易問題，而土地確權(quán)尤為重要。他表示，農(nóng)村土地確權(quán)到戶意味著重新劃定利益格局。

土地問題專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及到市場資源的重新配置和利益格局的深刻調(diào)整?！敖ㄔO(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)地才可入市交易?！彼f。

在張千帆看來，在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)民獲得的賠償不足，由此引發(fā)的矛盾比較尖銳。對(duì)此，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日對(duì)官方媒體表示：“土地征收‘剪刀差’問題突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農(nóng)民腰包?！?/P>

中國房地產(chǎn)學(xué)會(huì)副會(huì)長陳國強(qiáng)此前告訴記者，在《土地管理法》未修訂前，首先要遏制農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地過程中的國有化傾向，防止地方政府任意擴(kuò)大征地范圍。

“無論《土地管理法》或者《憲法》，都沒有對(duì)公共利益事項(xiàng)做明確列舉，這是問題的實(shí)質(zhì)?！卑ń靼?、張千帆在內(nèi)的法學(xué)專家主張，農(nóng)民不僅要獲得更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，理應(yīng)成為農(nóng)地入市的交易主體，自愿參與其中。

國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規(guī)劃司副司長劉國洪公開表示，改革研究小組在歷時(shí)10個(gè)月對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研后，目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。一位接受采訪的專家認(rèn)為，解決好補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革，農(nóng)地市場化后農(nóng)民的權(quán)益才會(huì)得到保證。

法律障礙依然存在

據(jù)記者調(diào)查，盡管我國曾多次對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，但征地補(bǔ)償政策未有明顯進(jìn)展。一位接近國土部的人士透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及補(bǔ)償?shù)恼鞯刂贫戎两窀鞣缴形催_(dá)成一致。

業(yè)內(nèi)人士期待的，除了《土地管理法》要重新修訂外，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見》等法規(guī)盡快出臺(tái)，使得未來農(nóng)民可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明認(rèn)為，土地?zé)o論國有私有，都應(yīng)“同地同權(quán)同價(jià)”。中國土地學(xué)會(huì)副理事長黃小虎表示，農(nóng)地入市是未來方向，要打破國家土地壟斷不容易。

1995年前，土地行政主管部門一度推行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”政策，規(guī)定集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有，才能進(jìn)入二級(jí)市場流轉(zhuǎn)。1995年后的政策導(dǎo)向發(fā)生變化，不再強(qiáng)調(diào)必須轉(zhuǎn)為國有，但也沒有明確應(yīng)該怎么辦。到2001年底，全國多數(shù)地方仍沿襲“轉(zhuǎn)權(quán)”模式，只有少數(shù)地方另辟蹊徑，探索集體土地流轉(zhuǎn)的新模式。

一晃10年，“農(nóng)地入市”的全國性改革措施至今仍遙遙無期。專家認(rèn)為，在政府決策層面，首先面臨的是法律障礙。國土部一位官員曾坦承，全國性的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法其實(shí)早已有方案，但與現(xiàn)行《土地管理法》有沖突，因此不可能出臺(tái)。

更深層的障礙來自地方的財(cái)政訴求。“現(xiàn)在很多地方政府都指望靠征地搞錢，以地生財(cái)。如果允許農(nóng)地自己入市，這個(gè)增值收益農(nóng)民拿去了，財(cái)政就少了一筆收入。”黃小虎認(rèn)為，地方政府的阻力更大。

今年年初，時(shí)任國土部部長的徐紹史在部署2013年重點(diǎn)工作時(shí)，提出要研究制定“經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”。為配合土地制度改革，《土地管理法》修訂工作可能在年內(nèi)取得進(jìn)展。姜明安說，當(dāng)前，國土部正在加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作，這次登記發(fā)證的對(duì)象是農(nóng)民。