“剛剛結束的十八屆三中全會中提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這是土改的新方向。”11月13日，曾參與國務院法制辦征地制度改革方案征求意見的北京市京鼎律師事務所律師杜兆勇在接受《華夏時報》記者采訪時表示，土地制度改革向來是中國所有改革的核心所在，攸關國運興衰。

“這句話，十七屆三中全會也說了，這次重提強調的應該是今后如何落實的問題。”據(jù)杜兆勇分析，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，會使土地利益分配格局發(fā)生巨大的變化。

“中國的改革開放每每向前走的關鍵一步，都是從農(nóng)村開始的，這次也不例外。”亞太城市房地產(chǎn)研究院院長謝逸楓表示，這次三中全會為農(nóng)地進入市場從而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場指明了方向。

再提城鄉(xiāng)統(tǒng)一

農(nóng)村是中國改革的起點，也是難點。

土地改革包括方方面面的內容，比如土地稅收制度改革、土地產(chǎn)權制度改革、土地使用制度的改革等。這其中，土地制度、糧食安全、城鄉(xiāng)一體化等議題，尤其受關注。中國農(nóng)業(yè)大學[微博]土地資源管理系主任朱道林對記者表示，土地始終是核心，它關系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模、農(nóng)民財產(chǎn)性收入的多寡，還影響城市的發(fā)展。

“雖然允許土地流轉，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是共識，但是規(guī)模經(jīng)營能做多大？土地流轉和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度之間的關系如何處理？”杜兆勇認為，這些問題目前各方仍然爭論激烈。他表示，到底實行一種加速推進城鎮(zhèn)化、促進土地規(guī)模集中的政策，還是穩(wěn)步推進，無論采取哪種傾向的政策，都可能會承受壓力。

據(jù)杜兆勇介紹，十七屆三中全會提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，與國有土地享有平等權益，但這些年落實得并不好。

“這次提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，其實質上是建立‘同地同權同價’的土地市場?！敝斓懒终J為，破除城鄉(xiāng)二元制，釋放土地改革的紅利。在中國，土地制度是一項根本制度，涉及幾億民眾的切身利益，改革意味著重新劃分利益。

杜兆勇隨后判斷，未來土地供應或從“單一”變成“雙軌”，除了國有土地能入市外，還包括農(nóng)地入市，但這項改革需要巨大的推進力，需要繼續(xù)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權體系、健全我國土地稅法和打破地方政府壟斷土地市場?！坝辛嗣鞔_的方向還只是第一步，仍需可操作性措施。”杜兆勇說。

據(jù)悉，國土部很早前就在蕪湖、蘇州、湖州、順德等地開展了農(nóng)村集體建設用地流轉試點，但效果仍不明朗。2013年中央一號文件指出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，加快包括農(nóng)村宅基地在內的農(nóng)村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。

北京大學房地產(chǎn)研究所所長陳國強表示，農(nóng)村集體土地的主要問題不是入市問題，而是在保證其權利的基礎上，對其用途要有嚴格限定。

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，改革農(nóng)村集體建設用地使用制度，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，逐步形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價格形成機制。

集體土地入市

與上一屆三中全會相比，對“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”十八屆三中全會刪除了“逐步”二字，足以影響市場預期?，F(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)民的宅基地既不能抵押，也不能出售給本村以外的人。

不過近年來，一些地方紛紛進行集體土地流轉試點，不少農(nóng)民期待有朝一日，自己承包的土地能夠和城市的土地一樣同權同價。在十八屆三中全會后，他們的理由更充足：農(nóng)民需要獲得自己的財產(chǎn)性收入，地方政府不應當壟斷土地。

集體土地入市最直接的反對力量來自地方政府。此前，地方政府掌控了所有集體土地變?yōu)閲型恋氐那溃ㄟ^壟斷這個市場，賺取土地差價。2012年，政府的土地出讓金收入高達 2.69萬億元。

“集體土地一旦入市后，地方政府的土地收益必將大幅縮水?！倍耪子抡f，不論過去還是現(xiàn)在，當然也包括今后，城鄉(xiāng)問題始終都是一個重點問題。“經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)村的面貌有了相當?shù)母挠^，但城鄉(xiāng)差別依然巨大。”北大教授張千帆認為，本屆三中全會之后，集體土地流轉有望加快推進，“同地同權”成為新土改的動力。

不過，農(nóng)村集體土地入市也引起了不少人的憂慮，他們擔心此舉可能會沖擊18億畝的耕地紅線?！叭绾瓮七M農(nóng)村和城市的房地產(chǎn)市場一體化建設，如何做到既提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，又能推進中國的城鎮(zhèn)化進程，這才是問題的關鍵?！睆埱ХJ為。

中國土地學會副理事長黃小虎則認為，農(nóng)地確權是新土改的開始。“對于無論城市或農(nóng)村的用地，開征不動產(chǎn)稅；國家繼續(xù)實行征地沒話可說，但是補償標準應參照改變用途后的市場價格，與農(nóng)民協(xié)商確定，不能夠政府單方面說了算?！秉S小虎表示。

據(jù)了解，國土部正在積極推動農(nóng)民宅基地轉讓，并于10月29日公布了其起草的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定(草案)》(征求意見稿)公開向社會征求意見，其中允許農(nóng)村閑置宅基地實行自愿有償退出。

這份草案明確指出，將土地節(jié)約集約利用的目標和政策措施納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體框架、相關規(guī)劃和考核評價體系。據(jù)國土部耕地保護司司長嚴之堯透露，如果城鎮(zhèn)化率達到80%，至少還需要8000萬畝土地，因而土地供需缺口較大。他給出的理由是，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就要轉移1400萬人，用地287萬畝。