中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議剛剛落幕。針對(duì)廣受關(guān)注的戶籍制度改革問(wèn)題，公安部副部長(zhǎng)黃明昨天表示，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

  >>政策

  戶籍改革意見(jiàn)稿正在完善

  黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“加快戶籍制度改革”的部署，受到社會(huì)高度關(guān)注。就戶籍制度改革問(wèn)題，記者日前專訪了公安部副部長(zhǎng)黃明。

  黃明表示，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?，這為加快推進(jìn)戶籍制度改革明確了路徑和要求。

  黃明透露，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署要求，公安部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等12個(gè)部門組成工作班子，在廣泛深入調(diào)查研究和總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究提出了 具體的政策措施，形成了《關(guān)于加快推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》稿，并由6個(gè)部門負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)組成工作組，分赴東中西部部分省區(qū)市聽取意見(jiàn)。目前，正在根據(jù)中 央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神和各地意見(jiàn)對(duì)《意見(jiàn)》稿作進(jìn)一步修改完善。總的考慮是，整個(gè)戶籍制度改革工作要遵循規(guī)律、因勢(shì)利導(dǎo)、統(tǒng)籌配套、有序推進(jìn)，確保取得好 的效果。待報(bào)中央審批和部署后，將抓好組織實(shí)施，由各地因地制宜研究制定差別化的落戶政策和實(shí)施方案。

  黃明強(qiáng)調(diào)，具體到戶籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

  >>重點(diǎn)

  解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題

  加快戶籍制度改革的重點(diǎn)在哪里？黃明說(shuō)，加快戶籍制度改革，是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重點(diǎn)改革，是推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重大 任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民夢(mèng)”的一項(xiàng)重大舉措。剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，明確提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè) 和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。根據(jù)十八屆三中全會(huì)的部署，這次戶籍制度改革與有關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)，涉及的面之廣、人員之多、 力度之大，都將是前所未有的。

  加快戶籍制度改革，重點(diǎn)是要通過(guò)調(diào)整完善戶口遷移政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

  >>原則

  不讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“被落戶”

  黃明提出，加快戶籍制度改革，必須把握一些重要原則：一要尊重意愿。要堅(jiān)持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城、何時(shí) 進(jìn)城，都要讓群眾自主選擇，不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進(jìn)城”、“被落戶”。要逐步提高基本公共服務(wù)水平，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益。二 要分類實(shí)施。國(guó)家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，因地制宜制定具體辦法，并向全社會(huì)公布，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn) 移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來(lái)，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望。三要有序推進(jìn)。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，優(yōu)先解決存量，有序引 導(dǎo)增量，不刮風(fēng)、不冒進(jìn)、不搞運(yùn)動(dòng)。

  □難點(diǎn)

  附著在戶籍上的利益將剝離

  黃明坦言，戶籍制度改革中的一些深層次矛盾和問(wèn)題還沒(méi)有解決，集中體現(xiàn)在三方面。

  一是戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜，核心的問(wèn)題在于許多公共服務(wù)和社會(huì)福利政策與戶籍掛鉤，而且形成的時(shí)間久，涉及的領(lǐng)域多，協(xié)調(diào)的難度大，需要配套改革、協(xié)力攻堅(jiān)。

  二是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市之間的差別較大，需要合理引導(dǎo)。直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)市和東部城市資源優(yōu)勢(shì)明顯，吸引大量流動(dòng)人口聚集。這些城市 普遍人口增長(zhǎng)與資源、環(huán)境矛盾加劇，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”問(wèn)題比較嚴(yán)重，承載壓力較大。中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展空間廣闊、潛力很大，但產(chǎn)業(yè)支撐和 公共服務(wù)功能還需要一個(gè)發(fā)育的過(guò)程，吸引人口集聚的能力不足。這就需要加強(qiáng)政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和觀念引導(dǎo)，加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地 發(fā)展小城鎮(zhèn)，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，以就業(yè)帶動(dòng)促進(jìn)人口集聚，引導(dǎo)人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

  三是各類群體的訴求不同，需要統(tǒng)籌兼顧。戶籍制度改革涉及千家萬(wàn)戶，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，各類群體高度期待且訴求多元，需要充分尊重并統(tǒng)籌兼顧好不同群體的利益訴求，突出重點(diǎn)、兼顧一般、分類分步有序推進(jìn)，最大限度地釋放改革紅利，維護(hù)好廣大人民群眾的合法權(quán)益。

  黃明表示，加快戶籍制度改革是一塊硬骨頭，但我們有信心在實(shí)干中破解改革難題、實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

  □管理

  服務(wù)與管理要跟隨人口流動(dòng)

  關(guān)于創(chuàng)新人口管理，黃明表示，這需要與加快戶籍制度改革同步，抓緊建立和完善三項(xiàng)制度：

  一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，為消除城鄉(xiāng)壁壘、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造有利條件。

  二是建立實(shí)施居住證

  制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等 基本公共服務(wù)保障問(wèn)題；建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度；同時(shí)，為城市編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制訂公共政策等提供依據(jù)。

  三是健全實(shí)際居住人口登記制度，建設(shè)和完善覆蓋全國(guó)人口的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，為跨地區(qū)人口流動(dòng)服務(wù)和管理提供支撐，努力做到人口流動(dòng)到哪里，服務(wù)和管理就跟進(jìn)到哪里。

  □觀點(diǎn)

  做強(qiáng)小城鎮(zhèn)符合現(xiàn)階段需要

  中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為，與當(dāng)前明確的建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市四級(jí)落戶政策相對(duì)應(yīng)的，是兩種不同的人口遷移趨向――

  一方面，中小城市戶口含金量不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄原有農(nóng)村戶口。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部細(xì)算了農(nóng)村戶口的優(yōu)勢(shì)：農(nóng)民可在自家宅基地上建單家獨(dú)院的住房；即使自己不種地，國(guó)家糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊農(nóng)民可能成為“百萬(wàn)富翁”。

  另一方面，大城市尤其是特大城市面對(duì)大量涌入的外來(lái)人口，已經(jīng)不堪重負(fù)，交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“病癥”日益顯現(xiàn)。嚴(yán)格控制這類城市落戶條件，是無(wú)奈而現(xiàn)實(shí)的選擇。

  中國(guó)政法大學(xué)教授劉莘表示，做強(qiáng)小城鎮(zhèn)更符合現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)際發(fā)展需要。隨著改革進(jìn)程加快，小城鎮(zhèn)的公共資源將更加豐富、人才外流的現(xiàn)象也會(huì)有所改觀。在大城市普遍“超載”的情況下，中小城鎮(zhèn)的機(jī)遇反而會(huì)更多。

  □現(xiàn)狀

  大量農(nóng)業(yè)人口屬“半市民化”

  統(tǒng) 計(jì)顯示，當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，這是以常住人口為基數(shù)計(jì)算的，但按照戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率只有35.3%。這說(shuō)明有大量經(jīng)常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè) 轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處于“半市民化”狀態(tài)，也說(shuō)明許多地方落戶門檻仍然較高，一些城鎮(zhèn)吸引人口集聚的能力還不足。

  3年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”達(dá)2505萬(wàn)人

  2010年至2012年，全國(guó)共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2505萬(wàn)人，為前三年的2.2倍。

  按照國(guó)家確定的“有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)”這一落戶基本條件，各地不同程度地放寬了農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)政策，其中小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的中小城市普遍放開了落戶限制。其中，廣東等地探索建立了積分落戶制度；重慶、四川成都、江蘇蘇州等地實(shí)行本地人戶口自由遷移政策；河北、山西、遼寧、黑龍江、上海等18個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)探索建立了居住證制度。