(作者系上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長)

  未來適應(yīng)供給管理的主要改革思路是降低開發(fā)、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收，提高持有環(huán)節(jié)稅收。具體來講就是提高持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，降低開發(fā)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)土地增值稅。

  房產(chǎn)稅立法面臨艱難選擇，關(guān)鍵是對于房產(chǎn)稅的合理定位，將房產(chǎn)稅定義為合理稅制改革，還是宏觀調(diào)控改革，不同出發(fā)點會有不同制度保障。

  黨的十八屆三中全會就完善房地產(chǎn)稅制，提出了“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革”的要求。盡管只有短短15字，但在包括增值稅、消費稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境稅等在內(nèi)的一攬子稅制改革方案中，卻是最引人關(guān)注的。這不但是因為房產(chǎn)稅與民生息息相關(guān)，人們對房產(chǎn)稅在房地產(chǎn)調(diào)控中的作用寄予厚望，而且從房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅先立法后推進意味深遠，說明我國未來房地產(chǎn)稅改思路正在發(fā)生三方面重要變化。

  從控制需求轉(zhuǎn)向保障供給

  三中全會對我國房地產(chǎn)改革思路的最大轉(zhuǎn)變是由控制需求轉(zhuǎn)向保障供給。

  長期以來，我國對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的主要思路是以控制需求為主，無論是限購、限貸，還是提高利率，增加開發(fā)和交易環(huán)節(jié)稅收，出發(fā)點都是希望通過限制需求來平抑供求，穩(wěn)定房價。理論上講，當由于供求失衡導(dǎo)致價格上漲時，最為有效辦法就是控制需求，因為控制需求相比較擴大供給更容易，政府可以借助行政力量，在最短的時間內(nèi)用最簡單的方式取得預(yù)期效果。從我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控實踐看，幾次大的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控通過控制需求政策，確實在短期內(nèi)取得了抑制房價過快上漲的預(yù)期效果。但控制需求的結(jié)果是房價短期小幅下跌后便是更為猛烈的持續(xù)上漲，甚至幾乎到了失控的地步。

  我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策之所以失效，除了貨幣過度發(fā)行導(dǎo)致流動性過剩助推房價上漲，以及居民手持過多貨幣，在缺乏投資渠道，為保值增值轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)外以外，同我國需求性宏觀調(diào)控的制度缺陷不無關(guān)系。控制需求政策是一把既控制需求，又抑制供給的雙刃劍。

  以稅收制度為例，我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控在稅收上主要是針對房地產(chǎn)開發(fā)，以及二級市場房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓提高稅率、加強征稅。其中對開發(fā)企業(yè)主要政策措施是包括恢復(fù)開征土地增值稅，提高預(yù)征率，加強清算；提高企業(yè)所得稅預(yù)征率。對個人主要是提高不動產(chǎn)交易契稅，征收個人所得稅以及提高個人所得稅征收率。這些政策措施共同特點是寄希望通過增加房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓成本，來減少需求，平抑供求。但結(jié)果是通過稅收提高成本，對抑制需求功效作用有限，但助長價格上漲作用卻十分明顯，成為價格上漲的重要推手。

  三中全會報告，以及習(xí)總書記在政治局學(xué)習(xí)講話提出了與以往不同的房地產(chǎn)改革思路，即由控制需求轉(zhuǎn)向擴大供給，寄希望通過增加土地供給，建立為中低收入者提供保障房，和為中高收入者提供商品房的多元住房體系，保障房地產(chǎn)供給，來平抑房地產(chǎn)供求。然而，由需求管理轉(zhuǎn)向供給管理不可能一蹴而就，需要有一個過渡緩沖期。在過渡期內(nèi)還是要采取包括限購、限貸、增稅的需求管理，以及擴大土地供給，降低開發(fā)成本，減輕開發(fā)稅收的供給管理，即稅收結(jié)構(gòu)性調(diào)整的二元管理方式。

  用房產(chǎn)稅替代土地增值稅

  三中全會提出的加快房地產(chǎn)稅立法，與現(xiàn)行房產(chǎn)稅比較雖然只有一字之差，但含義卻大相徑庭，性質(zhì)完全不同。如果說房產(chǎn)稅改革僅僅指房產(chǎn)稅這一稅種改革，而房地產(chǎn)稅改革則是指包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的整個房地產(chǎn)稅制改革。既包括開發(fā)環(huán)節(jié)稅改，也包括轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅改，還包括持有環(huán)節(jié)稅改。

  我國現(xiàn)行房地產(chǎn)領(lǐng)域涉稅可分三個環(huán)節(jié)。一是開發(fā)環(huán)節(jié)：房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)取得土地開發(fā)權(quán)，要繳納土地出讓金，不動產(chǎn)交易契稅，如果占用農(nóng)村土地要繳納耕地占用稅；房地產(chǎn)企業(yè)從事房地產(chǎn)開發(fā)時，規(guī)劃設(shè)計、建筑施工、配套設(shè)施支出都要繳納營業(yè)稅、附加稅、企業(yè)所得稅等相關(guān)稅；當房地產(chǎn)進入銷售時，開發(fā)商在預(yù)售階段要繳納營業(yè)稅、附加稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅，銷售完成時要繳納印花稅，并就預(yù)繳稅進行清算，購房者則要繳納不動產(chǎn)交易契稅和印花稅。二是轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)：在這個階段，舊房轉(zhuǎn)讓要根據(jù)持有時間、交易價格有區(qū)別地繳納營業(yè)稅、附加稅、契稅、印花稅、個人所得稅或企業(yè)所得稅。三是持有環(huán)節(jié)，企業(yè)房產(chǎn)需繳納房產(chǎn)稅和土地使用稅，個人房產(chǎn)除上海(樓盤)和重慶(樓盤)試點外暫不征納房產(chǎn)稅。

  由于未來稅制改革的基本原則是不增加新稅，如果要增稅必須先減稅，因此未來適應(yīng)供給管理的主要改革思路是降低開發(fā)、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收，提高持有環(huán)節(jié)稅收。具體來講就是提高持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，降低開發(fā)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)土地增值稅。

  之所以要提高持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，首先在于合理稅制。無論是從房地產(chǎn)稅收合理性、稅收制度公平性還是地方財政可持續(xù)性出發(fā)，都有改革的必要。從房地產(chǎn)宏觀調(diào)控分析，開征房產(chǎn)稅將增加持有成本，從而減少持有，有利于擴大二級市場供給。之所以要取消土地增值稅，一是由于土地增值稅不合理。因為對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)既要征收土地增值稅，又要征收企業(yè)所得稅，事實上存在對同一筆所得雙重征稅。對房地產(chǎn)企業(yè)雙重征稅，雖然有利于增加國家稅收，但負面后果也很明顯。不是減少開發(fā)企業(yè)利潤，導(dǎo)致房地產(chǎn)供給減少，就是通過轉(zhuǎn)嫁稅收助推房地產(chǎn)價格。取消土地增值稅，有利于增加房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利潤，增加房地產(chǎn)供給，或降低房地產(chǎn)成本，降低房地產(chǎn)價格。二是土地增值稅也不是國際慣例。從世界各國和地區(qū)來看，除臺灣地區(qū)外，很少有使用土地增值稅的國家和地區(qū)，而臺灣征收土地增值稅后就不再征所得稅，所以并不存在重復(fù)征稅。三是土地增值稅也不可能長期持續(xù)存在。我國房地產(chǎn)企業(yè)暴利是在一個特定歷史條件下的產(chǎn)物，當房地產(chǎn)價格持續(xù)上漲時有暴利，而當房地產(chǎn)價格趨于下跌時，不但沒有暴利，連正常利潤也不復(fù)存在。因此，隨著房地產(chǎn)市場變化，以及由此帶來的房地產(chǎn)稅源變化，以房產(chǎn)稅替代土地增值稅正當其時。

  由先行先試轉(zhuǎn)為先行立法

  在我國，雖然房產(chǎn)稅改革已為大多數(shù)人所認可和接受，房產(chǎn)稅試點擴圍也已不可逆轉(zhuǎn)，但由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的法律制度，使改革困難重重。上海、重慶試點已近2年，還未有其他城市跟進。這次三中全會明確提出落實稅收法定原則，并要求加快房產(chǎn)稅立法，從而使房產(chǎn)稅立法有理由成為落實稅收法定原則的突破口，并使房產(chǎn)稅改革路徑由先行先試轉(zhuǎn)為先稅收立法、再擴圍改革。然而，立法同樣面臨艱難的制度抉擇。

  首先，在納稅范圍確認上，按增量還是存量征稅?，F(xiàn)行上海房產(chǎn)稅試點是對增量房產(chǎn)征稅，存量房產(chǎn)不征稅；而重慶房產(chǎn)稅除獨幢別墅外也是增量房征稅。上海和重慶之所以不約而同地選擇增量房征稅，主要出于征收管理可行性方面的考慮。對增量房產(chǎn)征稅體現(xiàn)法律上的既往不咎，先告知再征稅原則，更容易讓居民接受；對增量房產(chǎn)征稅可以按交易價格征收，而交易價格相對簡單，具有管理上的可行性。但增量房征稅的制度缺陷也很明顯，不但制度不合理，而且稅收規(guī)模偏小，難以發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)控功能。但從時點上分析，當期增量房隨著時間推移都會變成存量房，所以當年征收房產(chǎn)稅的增量房在下一年度也可以稱為存量房。從長遠來講通過轉(zhuǎn)讓交易，存量房絕大部分將會轉(zhuǎn)變成增量房。

  其次，無論是增量改革還是存量改革，都涉及普遍征稅和選擇征稅的抉擇?，F(xiàn)行上海和重慶模式都采取了選擇性征稅方式，但兩者征稅依據(jù)有所區(qū)別。上海依據(jù)戶籍、套數(shù)和面積3個標準計算征稅：而重慶依據(jù)地區(qū)、價格、套數(shù)和面積4個標準計算征稅。實行選擇性增量房征稅是現(xiàn)行上海和重慶房產(chǎn)稅的基本模式，出發(fā)點是保障居民基本生活購置房產(chǎn)不征稅，主要針對投資性購置房產(chǎn)征稅，從而發(fā)揮房產(chǎn)稅促進收入分配和調(diào)控經(jīng)濟作用。但選擇性征稅的問題：一是使得稅收制度復(fù)雜化；二是不符合財產(chǎn)稅普遍征稅原則；三是不符合公平原則。

  第三，房產(chǎn)稅立法也涉及計稅價格，采用交易價格還是評估價格。現(xiàn)行無論是上海還是重慶都采用交易價格作為計稅價格。主張交易價格的理由主要是基于增量房征稅，又以靜態(tài)視角分析，而且現(xiàn)實房產(chǎn)價格又處于上漲過程中。如果要對存量房征稅，或?qū)υ隽糠空鞫?，從動態(tài)視角出發(fā)，采用交易價格就顯得不合時宜。從長期動態(tài)分析，無論是增量改革還是存量改革，以評估價格替代交易價格是趨勢。

  最后，房產(chǎn)稅立法最為突出問題是稅率結(jié)構(gòu)，涉及比例稅率和累進稅率選擇。累進稅率有按價格和數(shù)量兩種計算辦法，現(xiàn)行上海和重慶個人住房房產(chǎn)稅稅率總體按交易價格確定。在現(xiàn)行增量改革，同時實行了限購和限貸前提下，依據(jù)交易價格確定稅率有其合理性和必要性。但從未來改革方向看，當更多采用房產(chǎn)稅來進行調(diào)控時，或者要對存量房征稅，可考慮將按價格設(shè)計稅率改為房產(chǎn)套數(shù)來設(shè)計稅率。

  房產(chǎn)稅立法面臨艱難選擇，關(guān)鍵是對于房產(chǎn)稅的合理定位，將房產(chǎn)稅定義為合理稅制改革，還是宏觀調(diào)控改革，不同出發(fā)點會有不同制度保障。但有一點是肯定的，推進改革需要有合理、可行法律先行，來規(guī)范房產(chǎn)稅改革。