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劉劍文，中國財稅法學研究會會長，北京大學財經法研究中心主任。

對話背景

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出落實稅收法定原則，在深化財稅體制改革部分，《決定》提出完善立法，加快房地產稅立法并適時推進改革。

今年3月初，在十二屆全國人民代表大會第一次會議上，全國人大代表趙冬苓聯合31位代表，提出了《關于終止授權國務院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，呼吁全國人大盡快收回已經下放近30年的稅收立法權，稅收法定這一問題受到社會各界的強烈關注。

我國現有的18個稅種中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅這3個稅種由法律規(guī)定，其他的稅種都是由行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定。2011年春節(jié)前夕，上海、重慶兩地開始試點對于居民的自有房屋征房產稅，從房產稅試點至今，這種以地方政府名義、由地方政府制定并由其自行發(fā)布改革試點方案進行征稅的合法性一直存有爭議。

日前，劉劍文接受了中國青年報記者的專訪。他指出，落實稅收法定原則寫進《決定》是我國改革和法治建設的重大突破。

稅收法定的核心是“法”，征稅目的和程序必須由法律規(guī)定

中國青年報：你怎樣看落實稅收法定原則寫進《決定》？

劉劍文：這是稅收法定原則第一次寫進黨的重大綱領性文件，《決定》積極回應了學界多年的呼吁，值得注意的是，這一句話是寫在“推動人民代表大會制度與時俱進”這一條中的。

另外，在《決定》“推進法治中國建設”部分中著重強調了對法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查以及對行政執(zhí)法的監(jiān)督，這就表明，法治中國離不開一個在立法與監(jiān)督上積極發(fā)揮更大作用的人民代表大會制度，落實稅收法定原則，核心在于還權人大，由最高立法機關掌握稅收立法權。

中國青年報：作為納稅人的普通公眾應該如何理解稅收法定原則？

劉劍文：稅收應被理解為國家提供公共物品和公共服務的必要成本，因此，稅收征納應當獲得人民的同意，現代國家人口眾多，這種“同意”通常表現為間接同意，即由民意代表機關制定法律來規(guī)定稅收事務。

稅收法定原則的核心在于“法”，“法”僅指狹義的法律，就是由最高立法機關通過立法程序制定的法律文件，在我國，就是指全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

之所以要求以法律的形式來規(guī)定稅收基本事項，可以從民主性和科學性兩方面來解釋。一方面，立法主體不同的背后，實際上是人民參與程度和人民意志代表程度的差異，法律的制定機關同時也是最高民意代表機關，天然地具有最強的民主性，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的民主性則依次減弱。另一方面，立法的位階越高，其制定程序越正式、規(guī)范、透明，法案的科學性水平也越有保障，相應地，耗費的立法成本也更高。劃分法律位階，就是為了合理配置立法資源，對重要性不同的事項采取不同的立法程序。稅收作為調整國家與國民財富分配的關鍵事項，直接涉及每個公民的財產權保護，地位類似于刑法的罪刑法定原則，應當以法律形式規(guī)定。

在我國，堅持稅收法定原則意義尤其重大，在建設法治中國的進程中，必須以法治方式處理好國家與納稅人、立法與行政、中央與地方等多維度的復雜關系，稅收同時涉及這些方面，需要以高位階的法律來科學界定各方關系，從而實現納稅人依法納稅、征稅機關依法征稅、國家依法取得財政收入。

下放了近30年的稅收立法權如何收回

中國青年報：許多普通公眾是在今年全國人大會上趙東苓提出那個議案以后，才了解到我國目前只有3個稅種是由法律來規(guī)定的。

劉劍文：確實是這樣，稅收法定原則決定了“一稅一法”，但是目前我國由全國人大及其常委會制定的法律只有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》，十一屆全國人大常委會制定了《車船稅法》，除了這3部法律，還有一部規(guī)定征稅程序等一般性事務的《稅收征收管理法》。

其他領域的稅收實體或程序性事項均由國務院及財稅行政主管部門制定行政法規(guī)和行政規(guī)章。學界曾經做過統(tǒng)計，大約有30部行政法規(guī)、50部行政規(guī)章和5500部規(guī)范性文件，實際經濟生活中真正在發(fā)揮作用的就是這些規(guī)范性文件。

十一屆全國人大常委會在2009年6月廢止了1984年的稅收立法授權，1985年全國人大授權國務院可以在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例，目前依然有效。

回顧全國人大在1984年、1985年所作的兩次授權，在當時稅種分散、稅制建設需求急切的歷史情境下，是一種迫不得已的選擇，對我國特定時期的稅法體系完善和經濟體制改革起到了推動作用，具有一定合理性。

中國青年報：《決定》里提出要落實稅收法定原則，怎樣理解落實？應該如何落實？

劉劍文：要分步驟推進，不可能一下子實現，有兩種途徑可以選擇，一是仿照2009年十一屆全國人大常委會廢止部分法律的形式，選擇恰當時機，廢止1985年的稅收立法授權，這種路徑比較直接，但可能會在不同部門之間產生沖突。

二是不明確廢止1985年的稅收立法授權，通過將現行涉及稅收的行政法規(guī)逐步上升為法律的方式，間接收回過去的授權，這樣最終實現了淡化稅收立法授權的效果，不過需要耗費更多時間。

中國青年報：1984年、1985年的兩次全國人大的授權立法使稅收立法權已經下放了近30年，在今后堅持稅收法定原則中，應該如何處理稅收立法授權？堅持稅收法定原則是否意味著，今后最高立法機關不能將稅收立法權授權給國務院？

劉劍文：《立法法》中規(guī)定，稅收等事項尚未制定法律的，全國人大以及常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中部分事項先制定行政法規(guī)。

比如，《決定》里提出加快資源稅改革，在這種領域的稅種立法技術尚不成熟的情況下，授權國務院先行探索是無可厚非的合理措施，對國務院進行適當的稅收立法授權并不違背稅收法定原則的要求。

我國當下的稅收立法授權，大多采取整體授權、空白授權的方式，對相關的目的、范圍、程序、期限等因素缺乏足夠限制，對行政機關行使法律制定權力也缺乏過程監(jiān)督和中間審查，容易造成混亂、失控，缺乏標準的授權，如同給被授權機關開出一張空白支票，使其獲得無限制的授權。

畢竟，讓作為稅收法律關系一方的行政機關“既當裁判員，又當運動員”，喪失中立性和客觀性。實踐中，國務院往往全權下放或轉授權某個中央部門來制定稅收規(guī)范，而部門立法現象一旦泛濫，稅收法律難免演變?yōu)橐恍┎块T爭奪權力的手段。

在稅收立法授權過程中，應當特別關注幾個問題：一、在授權的同時必須對行政機關授權立法的目的、范圍、內容等加以嚴格限定，實行具體、個別的授權而非概括籠統(tǒng)性的授權形式；二、增強稅收授權立法的全過程監(jiān)督和結果反饋，使每次授權都能成為權責關系明晰、始終如一的鄭重托付；三、授權之后，仍須快速跟進稅收立法步伐，時機成熟時就將相關的基本事項以全國人大或其常委會立法的形式頒布，防止稅收行政法規(guī)的長期實行架空立法機關的稅收立法權。

以房產稅立法為突破落實稅收法定

中國青年報：《決定》第五部分深化財稅體制改革中，提出必須完善立法，應該如何理解？

劉劍文：我的理解是，這傳遞給社會很明顯的信號，財稅體制改革必須堅持法律主導，這個法律要由全國人大及其常委會來制定，不是行政法規(guī)，搞好頂層制度建設，這個制度建設就是立法，實現良法善治。

中國青年報：《決定》在深化財稅體制改革中的完善稅收制度這部分，提到兩種稅：一個是推進增值稅改革，適當簡化稅率；另一個是加快房地產稅立法并適時推進改革?！稕Q定》為何提到這兩種稅？

劉劍文：目前我國稅收制度正在進行兩大改革，一是營業(yè)稅改增值稅的改革，一個就是上海、重慶已經進行了近3年的房產稅試點。

《決定》對房地產稅的表述是加快立法并適時推進改革，和前面提到的完善立法聯系起來看，決策者的思路很清晰，就是要由全國人大及其常委會進行立法。

10月底公布的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，增值稅法等若干單行稅法屬于一類立法項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案，提到增值稅，并加上“等若干單行稅法”，這就說明全國人大要逐步推進稅收立法，逐步實現“一稅一法”。

公眾說的房產稅只是房地產稅收體系的一個稅種，還應包括城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅、耕地占用稅，目前規(guī)范這4個稅種的都是行政法規(guī)，因此就要加快立法，使稅收法定原則在房地產稅收領域中得到落實。

中國青年報：公眾對于房產稅非常關心，《決定》提到了相關問題，你怎樣看？

劉劍文：目前個人最主要的私人財產就是房產，學界對于上海、重慶兩地的房產稅試點一直有批評，認為征稅的合法性不足，從目前的情況來看，試點的效果不是特別明顯，主張對住宅在保有環(huán)節(jié)開征房產稅的人期望通過房產稅為地方政府創(chuàng)造一個新的較大的稅源，但是目前的稅收收入很有限。

另外，房產稅是直接稅，納稅人對征稅的反應最為敏感、直接，因而很需要通過立法來推進改革，以此凝聚共識、減小阻力，以程序正當性保障目的正當性。

有觀點認為，《決定》中關于房產稅立法的表述僅僅是指由國務院修訂《房產稅條例》，不得不說這是一種誤讀?！稕Q定》中專門提出“加快房地產立法并適時推進改革”，就是表明要由全國人大制定《房產稅法》，并且要加快立法進程。我認為，房產稅立法應當成為落實稅收法定原則的突破口，成為今后稅收立法的標桿。