“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛，紙上畫畫”。

一直以來，我國土地規(guī)劃管理存在規(guī)劃約束力、權(quán)威性不強，與其他規(guī)劃銜接不緊等問題。

上述問題亦被國土部列為2014年國土資源的重點解決的問題之一。

國土部副部長徐德明表示，國土部將推進《土地利用規(guī)劃條例》立法，提高規(guī)劃的法律約束，約束政府換屆、規(guī)劃就換屆的情況。

值得一提的是，停滯數(shù)十年的“三規(guī)合一”的試點，亦在2014年被國土部重點部署，徐德明稱，國土部將在2014年選擇部分市縣，開展“三規(guī)合一”或者“多軌合一”的試點，強化土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接性。

土地規(guī)劃入法

土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)，通過規(guī)劃管地，可實現(xiàn)保護耕地、控制建設(shè)用地，促進土地節(jié)約集約利用的目的，異常重要。

雖然國土部曾多次強調(diào)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，但實踐中，突破規(guī)劃，違法用地的事件還是屢有發(fā)生。

根據(jù)國土部調(diào)研，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，造成規(guī)劃用地指標(biāo)提前超支、透支等問題突出。

上述問題在各地的開發(fā)區(qū)、新區(qū)中表現(xiàn)突出，比如部分地方為吸引企業(yè)入駐，給予的優(yōu)惠政策超越了土地利用總體規(guī)劃的要求，部分地方不按規(guī)劃要求選址，不按計劃供地，造成規(guī)劃管理和計劃管理上的混亂等。

以國土部2012年國家土地督察工作情況為例，國土部對460個開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃及用地情況開展督察。發(fā)現(xiàn)460個園區(qū)實際規(guī)劃土地面積1144.8萬畝，其中不符合土地利用總體規(guī)劃361.95萬畝，占比31.6%。

在國土資源部信息中心研究員宋國明看來，土地利用規(guī)劃缺少明確的法律效力，是土地濫用嚴(yán)重、規(guī)劃形同虛設(shè)的一個主要原因。

我國土地利用規(guī)劃沒有單獨立法，在《土地管理法》中，雖然設(shè)立了土地利用規(guī)劃一章，但并沒有細(xì)化的土地規(guī)劃條例，對規(guī)劃的編制、管理、實施等沒有法律約束與規(guī)范。

對此，徐德明表示，要約束政府換屆、規(guī)劃就換屆的情況，國土部將在2014年開展土地利用總體規(guī)劃中期評估，建立土地利用總體規(guī)劃評估修改機制，規(guī)范修改程序，防止地方隨意修改規(guī)劃。

與此同時，徐德明表示，國土部將啟動《土地利用規(guī)劃條例》立法，提高規(guī)劃的法律約束。

按照國土部的設(shè)想，起草該法案的步驟是，先對《土地管理法》當(dāng)中有關(guān)土地利用規(guī)劃的章節(jié)修改完善，制定土地利用規(guī)劃條例，在這個基礎(chǔ)上再研究推進土地利用規(guī)劃法的起草制定，最終通過法來保障規(guī)劃的編制和實施。

試點“三規(guī)合一”

除了把規(guī)劃入法，提高規(guī)劃的權(quán)威性，國土部還將在2014年部署土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接性。

徐德明稱，國土部將在2014年選擇部分市縣，開展“三規(guī)合一”或者“多軌合一”的試點。探索建立可供各個規(guī)劃共同遵循的戰(zhàn)略目標(biāo)、管控方向和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。所謂的“三規(guī)合一”，即指將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃，以及負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃編制、實施融合起來。更廣泛的多軌還包括交通、生態(tài)規(guī)劃等。

在此之前，上述規(guī)劃分別隸屬于發(fā)改委、住建局、國土局等，在行政級別上“互不隸屬”，因此常出現(xiàn)內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。

從當(dāng)前的城市發(fā)展形態(tài)來看，亞太商業(yè)不動產(chǎn)學(xué)院院長朱凌波在“2013中國商業(yè)不動產(chǎn)思想盛典”上表示，規(guī)劃分離產(chǎn)生的城市各功能分區(qū)分離的情況已經(jīng)非常普遍，城市建設(shè)大都千篇一律，城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、商業(yè)規(guī)劃等是分離的，如此之下，居住、生活與工作也是分離的。

“三規(guī)乃至多軌合一異常必要?！北本┐笤雷稍冇邢挢?zé)任公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，除了規(guī)范規(guī)劃分離，現(xiàn)行的規(guī)劃，尤其是市縣規(guī)劃還存在一大問題就是太空、太虛，要想確保規(guī)劃的約束力，首要的是提高規(guī)劃內(nèi)容的權(quán)威性。

如果進展順利，全國規(guī)劃體制的變革將由此引爆。

實際上，早在10年前，發(fā)改委就在江蘇、福建等六個地市縣試點“三規(guī)合一”，但由于缺乏體制保障，寄希望于地方一把手的全力支持，以及另外兩個部門及規(guī)劃的障礙，使得改革難以推進，原計劃試點后在全國推廣的想法也無疾而終。

上述國土系統(tǒng)的一位人士表示，國土部再提試點“三規(guī)合一”是因為，三項規(guī)劃當(dāng)中，由于目前中國實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，土地利用總體規(guī)劃的剛性較強。