深圳對于城市更新的依賴性在去年已經(jīng)高達(dá)75%，然而，深圳的城市更新進(jìn)程依然長期處于“拆不動、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”的困境當(dāng)中。不過這一困局有望得到破解。

8月初，正在內(nèi)部征集意見的《城市更新條例(草案稿150731)》顯示，其在維持“政府引導(dǎo)，以市場化運(yùn)作為主，充分發(fā)揮資源市場化配置作用”主導(dǎo)機(jī)制的同時，首次提出了“產(chǎn)權(quán)置換按照建筑物使用面積(套內(nèi)建筑面積)測算，置換比例(即拆賠比)不得低于1：1，但是不得高于1：1.3”和“如果不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利人不超過5%，則項目實施主體可以申請區(qū)政府強(qiáng)制征收不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利人的房地產(chǎn)并出售給項目實施主體”等突破性條款。

南都記者于8月10日向深圳市規(guī)劃和國土委員會發(fā)采訪函求證此事，草案真實性未受到否認(rèn)，但其明確表示，“該草案修訂尚屬內(nèi)部征求意見，未通過人大審定?！睆哪壳暗那闆r看，若該條例一旦通過實施，將是國內(nèi)首次將城市更新提升至立法高度。

賠償

拆賠比不低于1：1，不高于1：1.3

在目前的草案當(dāng)中，最引人注目的，是市場呼喚已久的拆賠比標(biāo)準(zhǔn)終于“現(xiàn)身”。草案第51條規(guī)定，建筑物產(chǎn)權(quán)置換按照建筑物使用面積(套內(nèi)建筑面積)測算，置換比例不得低于1：1，但是不得高于1：1.3。而涉及的土地產(chǎn)權(quán)置換房產(chǎn)，則按照土地面積乘以經(jīng)批準(zhǔn)的項目建筑容積率的50%的標(biāo)準(zhǔn)測算；土地貨幣補(bǔ)償按照土地市場評估價計算；建筑物貨幣補(bǔ)償按照建筑物重置的市場評估價計算。

另外，在原有權(quán)益的確定方面，原本缺乏第三方介入，因此對拆除物業(yè)的市場價值往往有較大的出入，而草案第47條則明確規(guī)定，拆除重建類城市更新項目范圍內(nèi)土地和建筑物的價值應(yīng)當(dāng)通過市場評估、協(xié)議收購、產(chǎn)權(quán)置換等方式予以確定，并作為權(quán)益轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)，“通過市場評估的，市場機(jī)構(gòu)評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照3家評估機(jī)構(gòu)的市場評估值的算術(shù)平均值確定?！庇纱藶槌鞘懈乱肓耸袌龌脑u估機(jī)制。

草案規(guī)定，在城市更新過程中，項目實施主體應(yīng)當(dāng)在項目實施前制定包括權(quán)利人及其權(quán)益、項目開發(fā)總量、權(quán)益轉(zhuǎn)換參與人、產(chǎn)權(quán)置換和貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的權(quán)益轉(zhuǎn)換方案。值得注意的是，該方案還應(yīng)當(dāng)包含“申請強(qiáng)制征收的補(bǔ)償承諾”，這一條款為接下來的“強(qiáng)制征收”和“強(qiáng)制售賣”埋下了伏筆。

強(qiáng)征

95%以上可申請強(qiáng)制征收和售賣

于2010年開始實施的《城市更新辦法實施細(xì)則》中規(guī)定，“市場主體與所有業(yè)主簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議后，形成單一主體”，方能推動。然而，由于業(yè)主利益各有不同，100%的簽約率在過去市場的驗證之中從未成功過。

而在相關(guān)法條更為完善的香港，則采用了“多數(shù)決”的方式，在大多數(shù)業(yè)主的利益與小部分業(yè)主的利益尋找了一種合法的強(qiáng)制執(zhí)行的方案。在此次的《城市更新條例》起草當(dāng)中，也借鑒了這一模式，草案中便詳細(xì)制定了“強(qiáng)制征收”和“強(qiáng)制售賣”的條款。

首先，草案第58條設(shè)置了“收回收購”的條款，該條規(guī)定，市場主體組織實施拆除重建類城市更新項目，不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利人不超過10%的，不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利人可以申請政府以市場評估價收回、收購其土地使用權(quán)和建筑物。而對于政府收回、收購?fù)恋厥褂脵?quán)和建筑物的，“應(yīng)當(dāng)以不低于市場評估價出售給項目實施主體。項目實施主體不愿受讓的，由政府作為權(quán)利主體參與城市更新。”

當(dāng)不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利人不超過5%時，項目實施主體可以按照經(jīng)核準(zhǔn)的權(quán)益轉(zhuǎn)換方案中強(qiáng)制征收補(bǔ)償承諾，確定征收補(bǔ)償金額并預(yù)繳承買價款，申請區(qū)政府強(qiáng)制征收不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利人的房地產(chǎn)并出售給項目實施主體。這就是“強(qiáng)制征收”的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，在少數(shù)權(quán)利主體拒絕與項目實施主體簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議而使得項目實施受阻的情形下，擁有項目范圍內(nèi)95%以上(含95%)房地產(chǎn)權(quán)利的人，可以向項目所在地的區(qū)政府申請強(qiáng)制售賣項目范圍內(nèi)全部房地產(chǎn)。

就強(qiáng)制售賣的實施而言，將采用拍賣的方式實施，以項目范圍內(nèi)全部房地產(chǎn)的市場評估價為拍賣底價，拍賣底價以三個房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估價的平均價為準(zhǔn)。評估費由強(qiáng)制售賣的申請人預(yù)付。擁有項目范圍內(nèi)95%以上(含95%)房地產(chǎn)權(quán)利的人、拒絕與項目實施主體簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議的任何一個權(quán)利主體以及其他法人和公民個人均可以依法參與競拍。但是，拍賣不允許以聯(lián)合體競拍。

在完成拍賣后，競得人為項目范圍內(nèi)房地產(chǎn)的單一權(quán)利人，其應(yīng)按本條例的規(guī)定組織實施拆除重建類城市更新項目；拍賣流拍的，強(qiáng)制售賣的申請人應(yīng)當(dāng)以拍賣底價購買。

釘子戶

可申請行政復(fù)議和提起行政訴訟

但是，由于城市更新項目涉及的大量市民利益訴求可能引發(fā)風(fēng)險，區(qū)政府在做出強(qiáng)制征收或強(qiáng)制售賣的決定前，應(yīng)當(dāng)交由專家委員會評議和進(jìn)行風(fēng)險評估。

權(quán)利人對于項目所在地區(qū)政府做出強(qiáng)制征收或強(qiáng)制售賣的決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。

值得注意的是，市場主體實施拆除的重建類城市更新項目，若有“因不超過5%權(quán)利人不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議，且未能實現(xiàn)強(qiáng)制征收”、“不具備強(qiáng)制售賣的條件，或者權(quán)利人未申請強(qiáng)制售賣”、“項目逾期未完成且沒有其他合法補(bǔ)救措施”、“項目實施主體明確放棄”等四種情形之一，便可由項目所在地的區(qū)政府決定收回該項目，并由政府實施，政府可以通過招投標(biāo)或者委托代建的方式實施。

業(yè)界觀點

綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁

明顯在收斂拆賠比大口子

草案總的來說是向加快城市更新的方向去的。對于城市而言，不應(yīng)該以少數(shù)人的利益耽擱五六年，影響全市房地產(chǎn)的整體供應(yīng)量。就具體的條款來看，拆賠比標(biāo)準(zhǔn)是明顯在收斂這兩年拆賠比的大口子，將避免開發(fā)商為了轉(zhuǎn)嫁成本推高房價，拒絕以城市大部分人利益來補(bǔ)償小部分人。

而強(qiáng)制征收和售賣則體現(xiàn)更強(qiáng)的執(zhí)行力，如果原來1%的業(yè)主不同意都不能動，城市更新幾乎無法推進(jìn)。現(xiàn)在剛性力度明顯增強(qiáng)，正向政府法規(guī)靠攏。以更精確的規(guī)定，向市場釋放信號，來平衡城市、業(yè)主、開發(fā)商和市民的利益，是可取的，試行之后可能進(jìn)一步精確。未來人大通過后，抵抗該條例就是違法。

上海市建緯(深圳)律師事務(wù)所律師 顏雪明

與上位法沖突難解決問題

看上去，《城市更新條例》的突破主要針對現(xiàn)在住宅類城市更新項目的困境，但我認(rèn)為它仍然不解決問題。這類項目最大的困境在于一方面政府先從中分走了一塊利益，理由是更新提高了容積率。允許開發(fā)商多建些房子，就拿走一塊蛋糕，豈不是用公權(quán)力牟利？然后問題才輪到，開發(fā)商希望補(bǔ)償越低越好，而小業(yè)主對分配方案不滿意。但事實上，開發(fā)商并沒有能力跟業(yè)主進(jìn)行談判。

從另一個角度來看，強(qiáng)制征收并不是法律概念，因為征收本來就是強(qiáng)制的。即使我們沒有新的立法的情況下，政府也可以依據(jù)國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》來進(jìn)行征收。但為什么無法推進(jìn)？歸根到底是政府不想惹麻煩，維穩(wěn)的風(fēng)險很大。強(qiáng)制售賣更像是從香港抄過來的制度，可是香港是法院來判定，現(xiàn)在草案卻是向政府來申請，政府哪兒有能力來做出這個決定呢？

無論如何，強(qiáng)制征收和售賣終究會對業(yè)主的所有權(quán)和居住權(quán)進(jìn)行限制和剝奪?，F(xiàn)行《物權(quán)法》和《征收與補(bǔ)償條例》的框架內(nèi)沒有辦法解決的話，與上位法有沖突的地方性法規(guī)也很難解決這一問題。

拆賠比

建筑物產(chǎn)權(quán)置換按照建筑物使用面積(套內(nèi)建筑面積)測算，置換比例不得低于1：1，但是不得高于1：1.3

釘子戶

“釘子戶”不超過10%的，可以申請政府以市場評估價收回、收購其土地使用權(quán)和建筑物。

當(dāng)“釘子戶”不超過5%，項目實施主體可申請區(qū)政府強(qiáng)制征收并出售給項目實施主體。