中房報(bào)記者 李文姹 北京報(bào)道

農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，可操作性又多了一個(gè)選項(xiàng)。近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），農(nóng)村“兩權(quán)”的抵押試點(diǎn)將就此展開，農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性將得到盤活。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在農(nóng)村是一筆財(cái)產(chǎn)，但無(wú)法帶到城里?！皣?guó)務(wù)院對(duì)于農(nóng)村‘兩權(quán)’的抵押試點(diǎn)，打開了制度的突破口?！敝袊?guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工、研究員鄒曉云在接受中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)表示?！稗r(nóng)村土地承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)限的試點(diǎn)放開，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，有了財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)的途徑。不在農(nóng)村務(wù)農(nóng)和生活的人，可以將農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房抵押取得現(xiàn)金后，做什么都可以，農(nóng)民多了選擇的權(quán)利。”

“兩權(quán)”抵押試點(diǎn) 融資空間巨大

《意見》指出，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)主要在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展；農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)原則上選擇國(guó)土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開展。

“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)滿足以下條件：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件；二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)勢(shì)頭良好，具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；三是農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

申萬(wàn)宏源研究報(bào)告認(rèn)為，“兩權(quán)”抵押融資將成為打開土地流轉(zhuǎn)后千億元市場(chǎng)的金鑰匙。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)測(cè)算，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)市場(chǎng)空間可達(dá)280億元，加上農(nóng)村宅基地和農(nóng)地使用權(quán)的確權(quán)，市場(chǎng)空間有望達(dá)到千億元。如果再考慮到農(nóng)村土地確權(quán)之后的農(nóng)村金融、農(nóng)資服務(wù)等，土地流轉(zhuǎn)后市場(chǎng)規(guī)模更將高達(dá)數(shù)千億元。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。目前包括四川、江西、山東、河南等全國(guó)已有超過20個(gè)省份的相關(guān)地區(qū)正在開展試點(diǎn)。截至2015年6月，贛南已發(fā)放農(nóng)房抵押貸款177筆，共3165萬(wàn)元。該縣還明確了“貸款戶數(shù)3000戶，貸款金額1億元”的放貸目標(biāo)。

全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行南京分行行長(zhǎng)周學(xué)東曾在兩會(huì)中指出，“三農(nóng)”融資難問題究其原因，源于農(nóng)民貸款缺少抵押物。眾所周知，農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利就是農(nóng)村土地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，而這兩項(xiàng)權(quán)利在抵押貸款上都受到了法律的嚴(yán)格限制?！皟蓹?quán)”抵押融資就是農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的一個(gè)突破口。

銀行處置機(jī)制是關(guān)鍵

鄒曉云強(qiáng)調(diào)，對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，最大的問題是抵押物的處置權(quán)?！稗r(nóng)村土地承包權(quán)屬于農(nóng)民，農(nóng)村宅基地及住房也不能隨便買賣，銀行不能強(qiáng)制拍賣。所以盡管允許農(nóng)村‘兩權(quán)’抵押，但是不能強(qiáng)制銀行執(zhí)行。銀行對(duì)于抵押物的處置權(quán)是其發(fā)放貸款的關(guān)鍵，因此執(zhí)行起來(lái)有一定困難?！?/P>

《意見》的出臺(tái)，對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，多一個(gè)抵押物的選項(xiàng)，但銀行能否接受，取決于風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)空間。

“以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地是不允許買賣的，雖然在宅基地改革試驗(yàn)區(qū)允許村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，可處置的市場(chǎng)范圍很小，也影響抵押物價(jià)值。如果處置機(jī)制建立不起來(lái)，銀行是不會(huì)接受這類抵押物的?！编u曉云認(rèn)為，能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，“兩權(quán)”抵押的象征意義更大一些。

對(duì)于“兩權(quán)”抵押的市場(chǎng)空間，“農(nóng)村土地‘兩權(quán)’抵押實(shí)行起來(lái)肯定有其價(jià)值，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)比較多，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，有利于這些企業(yè)使用農(nóng)村土地，開展規(guī)?；?jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地承包權(quán)只要沒有到期，銀行可以對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置，只要承包權(quán)不到期，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓就會(huì)實(shí)現(xiàn)收益。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心郭田勇教授在接受中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)表示。

而對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，“銀行會(huì)根據(jù)抵押物的限制情況和轉(zhuǎn)讓范圍來(lái)確實(shí)抵押物的價(jià)值，可處置范圍越小，抵押物的價(jià)值折扣越低。”

郭田勇還指出，今年央行幾次針對(duì)三農(nóng)的定向降準(zhǔn)，釋放了農(nóng)業(yè)貸款的資金流動(dòng)性，加之兩權(quán)抵押的試點(diǎn)開展，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)貸款比重。

相關(guān)法律需配合修改

《意見》中還指出，試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。

這意味著，試點(diǎn)成功后，如果試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣，《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》將需要修改?！段餀?quán)法》明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得抵押，因此根據(jù)“房地一體、地隨房走”的建筑物抵押基本原則，農(nóng)村住房無(wú)法實(shí)現(xiàn)抵押。

《擔(dān)保法》明確禁止以耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)抵押。最高人民法院相關(guān)司法解釋也明確規(guī)定，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押無(wú)效。因此，以法律明令禁止抵押的農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行抵押，在現(xiàn)行農(nóng)村土地管理法律體系下無(wú)疑是不合法的。

周學(xué)東以江蘇省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)指出，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)普遍對(duì)農(nóng)村土地抵押融資持有疑慮。比如商業(yè)銀行盡管很支持改革創(chuàng)新，但是它們也是有顧慮的，認(rèn)為試點(diǎn)雖然符合黨的十八大精神和三中全會(huì)決定，但是在法律沒有修改的情況下，具體合同的簽訂和糾紛的處置只能適用原有法律法規(guī)的規(guī)定，黨和政府的文件不能替代法律條款的規(guī)定，兩者的效力是完全不同的。當(dāng)出現(xiàn)糾紛訴諸司法時(shí)，法院依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行審判，則抵押合同無(wú)效，銀行的抵押權(quán)無(wú)法得到保護(hù)，權(quán)利難以主張，抵押合同關(guān)系難以得到法律的支持和保護(hù)。