11月3日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下稱建議）正式公布。

建議提出：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。深化農(nóng)村土地制度改革。

在建議發(fā)布的前一天，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下稱方案）。作為我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計，方案明確農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點思路。

其中提到，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑；適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、 新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，方案綜合了近年來關(guān)于土地改革等領(lǐng)域的嘗試，以及地方試點經(jīng)驗，梳理出當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)農(nóng)村改革的五大核心領(lǐng)域，包括農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度。

學(xué)界和地方農(nóng)業(yè)系統(tǒng)人士評價，改革方案整體比較穩(wěn)健，強調(diào)“審慎穩(wěn)妥”。

宅基地改革突破最大

十八屆三中全會以來，新一輪土地改革一直是關(guān)注焦點。

上述方案強調(diào)，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)為基本原則。

在最受市場關(guān)注的“三塊地”，方案提出“開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點”。

農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路提到，縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序等。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路提到，允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建 設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。

其中，突破最大的是宅基地改革。其改革基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

湖北省一位農(nóng)業(yè)部門官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，關(guān)于宅基地的改革，江西、湖南的一些地區(qū)已經(jīng)在試點；在沒有試點的地區(qū)，民間也有少數(shù)的不規(guī)范的“交易”存在。

2015年1月中央發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，其中決定在全國選取30個左右縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行試點，其中包括15個農(nóng)村宅基地制度改革試點。

十三五規(guī)劃建議中亦提到：維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

以湖北試點宜城市為例，目前，該市已出臺農(nóng)村宅基地有償使用、自愿退出、收益資金管理、村民自治、歷史遺留問題處理等相關(guān)管理辦法的征求意見稿。

二輪承包新期限將適時推出

值得注意的是，在深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革方面，方案提到，抓緊修改有關(guān)法律，落實中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、 新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。

該政策將關(guān)系到大批租賃農(nóng)戶承包地的工商資本。根據(jù)2015年出臺的《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》，首次對工商資本租賃農(nóng)戶承包地在租賃時間和土地面積上設(shè)置了明確的上限控制和監(jiān)管辦法。其中對租賃期限，應(yīng)視項目實施情況合理確定，可以采取分期租賃的辦法，但一律不得超過二輪承包剩余時間。

按現(xiàn)行三十年承包期計算，第二輪承包最晚將在2028年到期。 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者此前在基層采訪土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，許多基層農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門以及工商企業(yè)對新的承包期限方案，極為關(guān)注。

強調(diào)地方試點需取得授權(quán)

方案在鼓勵地方改革試點時，特別強調(diào)“對突破現(xiàn)行法律法規(guī)的重大改革，要按程序報批，取得授權(quán)，在一定范圍內(nèi)開展試點”。

一位湖北農(nóng)業(yè)系統(tǒng)官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，方案強調(diào)試點先行，鼓勵積極探索、允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排，但是明確提出了試點需要授權(quán)，過去很多地方跟風(fēng)試點，有好的經(jīng)驗，也存在盲目性。

他還表示，方案本身也總結(jié)了很多地方試點經(jīng)驗，將改革從地方試點到全國盤活。比如其中提到的“探索建立工商資本農(nóng)地租賃風(fēng)險保障金制度”，是對武漢經(jīng)驗的總結(jié)。而完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、地票等試點，則是對重慶經(jīng)驗的總結(jié)。

“很多提法都是對過去的總結(jié)，整份方案還是比較穩(wěn)健和謹(jǐn)慎”，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授呂德文對此表示。